Wie weit ist das im GG den Gemeinden eingeräumte Selbstverwaltungsrecht in der politischen Praxis, insbesondere bei dem Einfluss der Parteien, heute noch möglich?
Hermann Striedl
Der Gemeinderat und seine Mitglieder
Das GG billigt den Gemeinden in eigenen Angelegenheiten das Selbstverwaltungsrecht zu. Diese Aufgabe obliegt einer Vertretung der Gemeindebürger, dem Gemeinderat, in Städten Stadtrat genannt. Die Mitglieder des Gemeinderats werden von den Gemeindebürgern in freien Wahlen bestimmt. Für das Gemeinderatsmitglied gilt der Grundsatz des freien Mandats. Es ist frei von Weisungen seiner Wähler oder sonstiger Personen oder Gruppen. Es ist im Rahmen der Gesetze nur seinem Gewissen verantwortlich.
Der Gemeinderat entscheidet grundsätzlich über alle Angelegenheiten der gemeindlichen Selbstverwaltung (mit Ausnahme von Geschäften der laufenden Verwaltung). Zugleich überwacht er die Gemeindeverwaltung.
Die gemeindliche Selbstverwaltung hat nach den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats zu erfolgen.
Dies sind die verfassungsrechtlichen Grundsätze, die für die gemeindliche Selbstverwaltung gelten. Die politische Entwicklung hat Änderungen mit sich gebracht, die (zum einen) verfassungs-rechtlichen Grundsätzen teilweise widersprechen, und die zum anderen teilweise ein verfassungs-konformes Handeln in der Praxis erfordern.
Zurecht wird gerügt, dass das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden durch die EU gefährdet ist.
So stellt der Deutsche Städte- und Gemeindebund fest: “ Die Rechte der Kommunen werden von der EU viel zu wenig berücksichtigt. Im Gegenteil, immer wieder trifft die EU Entscheidungen, die den Interessen der Bürger widersprechen und die öffentliche Dienstleistungserbringung der Städte und Gemeinden vor existenzielle Probleme stellen. Hintergrund ist, dass die EU in immer mehr Bereiche der kommunalen Selbstverwaltungs-tätigkeit mit einer extensiven Interpretation des europäischen Binnenmarktrechtes eindringt.“
(Zu dieser Problematik wird auf die Abhandlung des Verfassers in der öp Nr 136 November 2007 verwiesen.)
Sicherlich ist diese Feststellung berechtigt.Es stellt sich jedoch die Frage, wie es die deutsche Politik mit dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden hält. Und hier zeigt sich, wie sich über Jahrzehnte eine Praxis entwickelt hat, aus dem Staat mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben den Staat als Unternehmer, als Wettbewerber in einer freien Marktwirtschaft zu gestalten. Nicht mehr die Aufgabe der Sicherung der Daseinsvorsorge, der Erhaltung sozialer Sicherheiten steht im Vordergrund, sondern der Wettbewerb. Nur so ist es erklärlich, dass die EU, der das Wirtschafts- und das Wettbewerbsrecht übertragen ist, in das deutsche Recht, so auch in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden eingreift.
Aber auch abgesehen davon ist zu fragen, ob nicht die deutsche Politik das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden über Jahrzehnte mehr und mehr ausgehöhlt hat. Wurde nicht der Träger des Selbstverwaltungsrechts, der Gemeinderat mehr und mehr entmachtet, ja noch schlimmer: entmachtet er sich nicht selbst mehr und mehr?
Der Gemeinderat gilt als einheitliches Organ der Gemeindeverwaltung. Dies wird damit begründet, dass der Gemeinderat sich aus von den Bürgern gewählten unabhängigen „Honoratioren“ zusammensetzt, die gemeinsam die Angelegenheiten der Gemeinde im Interesse des Gemeinwohls erledigen. Tatsächlich stimmt diese Auffassung mit dem praktischen Gegebenheiten nicht überein. Wie im Bundestag, wie im Landtag üben politische Parteien auf die Gemeinderatsmitglieder enormen Einfluss aus. Auch bei Gemeinderatsmitgliedern wird in der politischen Literatur die Auffassung vertreten, dass diese der Partei, der sie infolge der Aufnahme und der Platzierung auf der Kandidatenliste ihr Amt verdanken, verpflichtet sind
Obwohl das GG für die Parteien lediglich bestimmt, dass sie bei der „politischen Willensbildung des Volkes mitwirken“, hat sich in der Praxis ein Parteienmonopol gebildet. Die Machtfülle der (herrschenden) Parteien greift voll in das Gemeinderecht ein. Auch hier bestimmen die Parteien (neben im Gemeinderecht zulässigen Wählergemeinschaften), wer auf welchem Platz für den Gemeinderat kandidiert, auch hier üben die Parteien auf ihre Gemeinderatsmitglieder Zwang aus, auch im Gemeinderat gibt es de facto eine regierende Mehrheit und eine Opposition. Es ist deshalb nicht haltbar, von dem einheitlichen Organ Gemeinderat zu sprechen. Nicht haltbar ist vor allem, in Gemeindeangelegenheiten nur dem Organ Gemeinderat und nicht dem einzelnen Gemeinderatsmitglied Rechte einzuräumen.
Nicht nur deshalb, sondern auch rein logisch ist die herrschende Meinung nicht haltbar, dass das einzelne Gemeinderatsmitglied gegen den 1. Bürgermeister, gegen die Verwaltung weder ein individuelles Auskunftsrecht noch ein Akteneinsichtsrecht, noch ein sonstiges Informationsrecht hat. Wie soll ein Gemeinderatsmitglied bei einer Abstimmung entscheiden, wenn es die einzelnen Fakten des Sachverhalts nicht kennt? Wie soll der Gemeinderat die Gemeindeverwaltung kontrollieren, wenn nicht jedes einzelne Gemeinderatsmitglied ein Informationsrecht hat. Der Willkür, dass eine Parteienmehrheit im Sinne einer Parteiraison bestimmt, was überprüft werden kann und was nicht, ist so Tür und Tor geöffnet. Diese Praxis ist vor allem auch unter dem Gesichtspunkt der Bestechungs- und Korruptionsbekämpfung, wie unten weiter ausgeführt wird, unerträglich.
Nimmt man den verfassungsrechlichen Auftrag für den Gemeinderat ernst, nach dem die Gesamtheit der Gemeinderatsmitglieder die Angelegenheiten der gemeindlichen Selbstverwaltung zu erledigen hat und nach dem die Gesamtheit des Gemeinderats die Gemeindeverwaltung zu kontrollieren hat, muss man dem einzelnen Gemeinderatsmitglied ein aus seiner Aufgabe entspringendes subjektives Recht auf umfassende Information einräumen, das es auch gerichtlich durchsetzen kann.
Entmachtung des Gemeinderats durch beschließende Ausschüsse
Die Landesgesetzgebung ermöglicht den Gemeinden, Zuständigkeiten des Gesamtgemeinderats auf beschließende Ausschüsse zu übertragen. Als Begründung wird angeführt, daß Zweck dieser Möglichkeit sei, das Gemeinderatsplenum durch eine effektive Behandlung der laufenden Angelegenheiten durch Ausschüsse zu entlasten, so daß sich das Plenum auf die Beratung und die Beschlußfassung der wichtigen Gegenstände konzentrieren kann.
Tatsächlich führt diese Möglichkeit in der Praxis dazu, daß durch (parteienbeeinflußte) Mehrheitsbeschlüsse alle gemeindlichen Aufgaben mit Ausnahme weniger vom Gesetz normierter dem Gesamtgemeinderat entzogen werden.
Schon die Möglichkeit der Übertragung ist verfassungsrechtlich bedenklich. Das GG verlangt eine Vertretung der Bürger. Diese, und zwar alle zur Vertretung von den Bürgern Gewählten, sind damit beauftragt, die Angelegenheiten der örtlichen Selbstverwaltung zu erledigen. Es ist mit den Gesetzen einer parlamentarischen Demokratie nicht vereinbar, daß die Entscheidung der Bürger, wer sie vertreten soll, durch eine Parteienmehrheit im Gemeinderat ausgehebelt werden kann.
Aber selbst dann, wenn man der Auffassung folgt, daß eine Entlastung des Gesamtgemeinderats erforderlich ist, dürfen nur die die Bürger weniger berührenden Angelegenheiten übertragen werden. Auch insoweit wäre zu überprüfen, ob dies nicht durch einstimmigen Beschluß der Gemeinderatsmitglieder zu geschehen hat, da ein von den Bürgern mandatiertes Mitglied nicht gegen seinen Willen von der ihm übertragenen Aufgabe ausgeschlossen werden darf. Keinesfalls ist aber aus verfassungsrechtlichen Überlegungen eine Übertragung wesentlicher Aufgaben auf beschließende Ausschüsse durch Mehrheitsbeschluß des Gemeinderats zulässig, wie dies in der Praxis geschieht. Dem Gemeinderat, d. h. der Gesamtheit seiner gewählten Mitglieder, muß die ihm verfassungsrechtlich auferlegte Rolle als zentrale Führungsinstanz der Gemeinde vorbehalten bleiben.
Sicherlich ist eine Entlastung des Gesamtgemeinderats möglich durch beratende Ausschüsse. Die abschließende Beratung und die Beschlußfassung muss jedoch dem Stadtratsplenum vorbehalten bleiben.
Kommunale Unternehmen in Rechtsformen des Privatrechts
Durch Gesetz zur Änderung des kommunalen Wirtschaftsrechts vom 24. Juli 1998 wird es den Gemeinden ermöglicht, Unternehmen außerhalb ihrer Verwaltung in den Rechtsformen des Privatrechts zu betreiben.
Hier soll nicht kritisch auf den Trend zur Privatisierung staatlicher Aufgaben eingegangen werden. Es sei nur kurz erwähnt, daß Kommunen immer mehr dazu tendieren, als Wettbewerber auf dem freien Markt aufzutreten, daß sie sich immer mehr den sie als Unternehmer störenden Bestimmungen des öffentlichen Rechts entziehen wollen.
Unter Berufung auf die Bestimmungen des Privatrechts (GmbH-Gesetz, Aktiengesetz) versuchen sie, sich der Kontrolle der Öffentlichkeit, aber insbesondere auch des Gemeinderats zu entziehen. Die Entscheidungen in diesen Gesellschaften erfolgen unter Ausschluß der Öffentlichkeit. Die Gemeinden und die herrschenden politischen Parteien vertreten die Auffassung, daß Gemeinderatsmitglieder, die in den Aufsichtsrat dieser Gesellschaften entsandt werden, nicht in ihrer Eigenschaft als Gemeinderatsmitglieder im öffentlichen Interesse tätig werden, sondern im Interesse der auf Gewinn gerichteten Gesellschaft. So wird diesen Aufsichtsratsmitgliedern untersagt, bezüglich der Geschäfte dieser Gesellschaften die Öffentlichkeit und selbst den Gemeinderat zu informieren.
Diese Praxis ist mit unserer Verfassung nicht vereinbar. Bei den kommunalen Unternehmen in Privatrechtsform handelt es sich um privatrechtlich organisierte Träger öffentlicher Gewalt, welche Teil der öffentlichen Verwaltung sind und Verwaltung im materiellen Sinn ausüben. Die Tätigkeit dieser Gesellschaften liegt weiterhin allein in der Verantwortung der demokratisch legitimierten Organe, also dem Gesamtgemeinderat. Die verantwortlichen Entscheidungen muß der einzig demokratisch legitimierte Gesamtgemeinderat treffen. Folglich muß das in den Aufsichtsrat entsandte Gemeinderatsmitglied dem Gemeinderat Auskunft erteilen. Die gesellschaftsrechtliche Verschwiegenheitspflicht bei der GmbH und der Aktiengesellschaft berechtigt nicht, dem letzt verantwortlichen Gemeinderat und den Gemeinderatsmitgliedern die zur Wahrung des Demokratieprinzips notwendigen Auskünfte zu erteilen. Wird das Gesellschaftsrecht gewählt, um gemeindliches Handeln vor dem Gemeinderat und seinen Mitgliedern und der Öffentlichkeit abzuschotten, liegt eine Verletzung des Demokratiegebots und somit Verfassungsbruch vor.
Geheimdiplomatie oder Transparenz gemeindlichen Handelns
Während die Rechtswissenschaft die Erforderlichkeit der Transparenz des staatlichen Handelns betont, während die Strafverfolgungsbehörden Korruption und Bestechlichkeit als Folge mangelnder Transparenz staatlichen Handelns beklagen, herrscht in Deutschland das Prinzip der von der Öffentlichkeit abgeschirmten Verwaltung. Dies gilt insbesondere auch für das Handeln der Kommunen.
Transparenz ist eine unabdingbare Voraussetzung von Demokratie. Nicht weil sie demokratisches Entscheidungsverfahren ersetzt, sondern weil sie Entscheidungen der Kontrolle der Bürger unterwirft. Das Bundesverfassungsgericht betont: „Parlamentarische Demokratie basiert auf dem Vertrauen des Volkes. Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt, zu verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich .“
Wie oben ausgeführt, geht die herrschende Meinung davon aus, daß das einzelne Gemeinderatsmitglied gegen den 1. Bürgermeister und gegen die Verwaltung keinen subjektiven Informationsanspruch hat. Daß die Auffassung, daß dies aus der Organeigenschaft des Gemeinderats zu begründen sei, unlogisch ist, wurde bereits begründet.
Diese Auffassung verstößt aber auch gegen das Transparenzgebot. Wie soll der Gemeinderat seiner Aufgabe nachkommen, wenn nicht jedes Gemeinderatsmitglied einen subjektiven Informationsanspruch hat? Wie soll eine Aufklärung von Ungereimtheiten möglich sein, wenn eine Parteienmehrheit an einer Aufklärung nicht interessiert ist?
Das gleiche gilt, soweit gemeindeeigene Gesellschaften in Form des Privatrechts sich unter Berufung auf Gesellschaftsvorschriften weigern, dem Gemeinderat Auskunft zu erteilen. Warum wurde jemand von Bürgern in den Gemeinderat gewählt, der die Gemeindeverwaltung kontrollieren soll, falls er keine durchsetzbare Möglichkeit hat, sich zu informieren?
Diese Gründe gelten mit der gleichen Notwendigkeit für gemeindliche Unternehmen, die außerhalb der Verwaltung in den Rechtsformen des privaten Rechts betrieben werden. Nochmals: auch bei diesen Unternehmern handelt es sich um Träger öffentlicher Verwaltung. Zur demokratischen Legitimation dieser Gesellschaften gehört es, dass die Zuständigkeit für Entscheidungen im Zusammenhang mit den Aufgaben der öffentlichen Verwaltung bei dem demokratisch legitimierten Gemeinderat verbleiben. Dies bedeutet gleichzeitig, dass- wie oben ausgeführt- der Gemeinderat, d. h. die Gesamtheit der Gemeinderatsmitglieder der verantwortliche Träger der öffentlichen Aufgaben bleibt, wozu auch die Kontrolle dieser gemeindlichen Gesellschaften gehört. Dies wird von der Praxis verkannt. Die den Gemeinden freigestellte Rechtsformenwahl kann nicht dazu führen, dass die öffentliche Verwaltung nicht mehr grundrechtsgebunden ist. Transparenz ist aber für staatliche Behörden wegen des Demokratiegebots verfassungsrechtlich geboten.
Eine wesentliche Voraussetzung für staatliches Handeln ist Transparenz. Nur durch sie kann in einer indirekten Demokratie der Souverän, der Bürger staatliches Handeln kontrollieren.
Das wichtigste Mittel, um Transparenz zu gewährleisten, ist die Öffentlichkeit von Sitzungen. So gilt im Kommunalrecht, dass Gemeinderatssitzungen grundsätzlich öffentlich sein müssen. Dies gilt im gleichen Maß für Ausschußsitzungen. Dies muß im gleichen Maß auch für Gemeinderatssitzungen gelten, die sich mit dem Auftrag und der Kontrolle gemeindlicher Unternehmen in der Form von juristischen Personen des Privatrechts befassen.
Öffentlichkeit ist für Transparenz unbedingt erforderlich. Richtig ist, dass das Öffentlichkeitsprinzip nicht unbeschränkt gilt. Vielmehr steht es in Konkurrenz zum Vertrauensschutz- und Geheimhaltungsinteresse der Gemeinde oder Dritter, das seinerseits wie das Öffentlichkeitsgebot Verfassungsrang haben kann.
Diese Einordnung des Vertrauens- und Geheimhaltungsinteresses als verfassungsrechtlich geschützt berechtigt aber keinesfalls die in der Praxis überwiegend blankettartig formulierte Bestimmung, dass bei seinem Vorliegen Gemeinde- bzw. Ausschußsitzungen nicht öffentlich sind. Vielmehr bedarf es stets einer Abwägung zwischen Vertrauensschutz- und Geheimhaltungsinteresse einerseits und dem Öffentlichkeitsgrundsatz andrerseits. Dabei hat das Öffentlichkeitsprinzip in der Regel Vorrang wegen seiner großen demokratie- und rechtsstaatlichen Bedeutung, was in der Praxis nur zu gerne übersehen wird. Vertrauensschutz- und Geheimhaltungsinteresse dürfen nur dann zum Ausschluß der Öffentlichkeit führen, wenn dies aus Sicht des zu schützenden Interesses unbedingt erforderlich ist.
Dies gillt insbesondere auch dort, wo ein Dritter mit dem Staat Geschäfte abschließt. Der Dritte weiss, dass staatliche Behörden zur Transparenz verpflichtet sind. Dies bedeutet aber auch, dass ein Ausschluß der Öffentlichkeit, ein Verschweigen von wesentlichen Umständen tatsächlich nur bei besonders geheim zu haltenden Fakten zulässig ist.
Liegt tatsächlich ein so beachtenswertes Vertrauensschutz- oder Geheimhaltungsinteresse vor, so kann dies grundsätzlich nicht dazu führen, dass die Öffentlichkeit vom gesamten Verfahren ausgeschlossen werden darf, sondern nur bei den Passagen, bei denen das geheimhaltungs-würdige Interesse besprochen wird.
In diesem Zusammenhang ist auf die Sitzungsöffentlichkeit bei Gerichtssitzungen zu verweisen. Hinzuweisen ist insbesondere auch darauf, dass in den Gerichtsordnungen die Verletzung des Öffentlichkeitsprinzips ein absoluter Revisionsgrund ist. Das Transparenzgebot ist bei Gerichtsverfahren sicherlich nicht gewichtiger als beim Handeln der Verwaltung.
Wie weit ist das im GG den Gemeinden eingeräumte Selbstverwaltungsrecht in der politischen Praxis, insbesondere bei dem Einfluss der Parteien, heute noch möglich?
