Privatisierung staatlicher Aufgaben
Öffentlichkeitsgebot für Parlaments- und Stadtratssitzungen!
Staatliche Einrichtungen und Unternehmen, insbesondere auch in den Kommunen, wurden in den letzten Jahren mehr und mehr privatisiert. Gegen die damit verbundene Verletzung des Öffentlichkeitsgebots klagte die bayerische ödp – und bekam Recht.
von Hermann Striedl
Hier soll nicht auf die Argumente der neoliberalen Wirtschaft eingegangen werden, die sich bei näherer Überprüfung als keinesfalls stichhaltig erweisen. In neuerer Zeit werden in der Wissenschaft mehr und mehr Stimmen laut, die auf das verfassungsrechtliche Problem der Verletzung des Rechtsstaats- und Demokratiegebots eingehen (vgl. Faber in NVwZ 2003, S. 1318 ff.; Machura in VerwRdsch 2001, S. 79; weitere Fundstellen können beim Autor nachgefragt werden). Auf Initiative der Passauer ödp hat sich das Verwaltungsgericht Regensburg zwischenzeitlich mit dem Problem der Vertraulichkeit für Stadträte, die im Aufsichtsrat einer kommunal mitbestimmten GmbH unter 500 Beschäftigten sitzen, befasst (VG Regensburg vom 2.2.2oo5, Az RN 3 K 04.1408).
Kein Vertrauen ohne Transparenz
Ein verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt ist der vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG) aufgestellte Grundsatz: „Die parlamentarische Demokratie basiert auf dem Vertrauen des Volkes. Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich.“
Mehr und mehr wurde in den letzten Jahren, ja Jahrzehnten vor allem in den Kommunen, wo ja der Bürger der Sache am nächsten steht, die Öffentlichkeit entgegen dem Grundsatz, dass Rats- und Ausschusssitzungen öffentlich sind (z.B. §52 Bay GO; § 48 NWGO, §52 HessGO), ausgeschlossen. Ganz ohne eine Abwägung mit dem verfassungsrechtlichen Gebot der Öffentlichkeit genügen der ebenfalls verfassungsrechtlich geschützte Persönlichkeitsschutz oder das geschäftliche Geheimhaltungsinteresse Privater, um die Öffentlichkeit auszuschließen. Ein Verweis auf den Ausschluss der Öffentlichkeit von Gerichtssitzungen zeigt, welch hohe Anforderungen das BVerfG und der Bundesgerichtshof (BGH) hier stellen. Die Interessenlage ist hier kaum anders als bei Sitzungen des Gemeinderates oder bei Parlamentssitzungen. Trotzdem schert sich die verwaltungsrechtliche Praxis wenig um die höchstgerichtliche Rechtssprechung zur Öffentlichkeit. Es ist viel einfacher, ohne Kontrolle der Öffentlichkeit das zu beschließen, was man für richtig hält oder, noch schlimmer, was man will. Politisch wird dies begleitet von einem Gejammer, dass Verwaltungsentscheidungen durch öffentliche Diskussionen verzögert, erschwert oder verhindert werden, während unsere Zeit im Interesse der Wirtschaft doch schnelle Entscheidungen brauche.
Dies führte dazu, soweit wie möglich die Beteiligung der Öffentlichkeit an der Entscheidungsfindung, die Information der Öffentlichkeit über die Argumente, die zur Entscheidung führten, immer mehr einzuschränken. Keine Diskussion darüber, dass das über allem staatlichen Handeln stehende verfassungsrechtliche Gebot des demokratischen und rechtsstaatlichen Staates die Beteiligung der Öffentlichkeit erfordert. Bequemlichkeit, ein von einer neoliberalen Grundgesinnung beherrschtes politisches Denken, dass schnelle Entscheidungen wirtschaftsfreundlich seien, führte dazu, Entscheidungen möglichst ohne Mitwirkung und Kontrollmöglichkeit der Öffentlichkeit zu treffen.
Geheime Entscheidungsfindungen gewählter Volksvertreter widersprechen einer rechtsstaatlichen Demokratie. Eine Einschränkung des Öffentlichkeitsprinzips gerade bei Gemeinderatssitzungen ist nur dort legitim, wo das Interesse des Einzelnen oder der Gemeinde an der Geheimhaltung derart zwingend ist, dass ein Zurücktreten des Öffentlichkeitsprinzips geboten ist.
Keinesfalls ist es jedoch so, dass die ebenfalls grundgesetzlich geschützten Rechte des Einzelnen auf informationelle Selbstbestimmung (Art.2 GG) oder auf Schutz betrieblicher Informationen (Art. 12 GG) übergewichtig sind.
Ergänzend auszuführen ist, dass selbst dort, wo im Einzelfall ausnahmsweise das Geheimhaltungsinteresse überwiegt, der Ausschluss der Öffentlichkeit aus der Gemeinderatssitzung nur insoweit rechtens sein kann, soweit das Geheimhaltungsrecht dies gebietet.
Öffentliche Aufgaben durch Private?
Völlig aus den Angeln gehoben wird das Grundgesetz durch die Übertragung öffentlicher Aufgaben auf Private oder durch Schaffung von juristischen Personen des Privatrechts seitens des Staates bzw. der Gemeinden, um in dieser Rechtsform staatliche Aufgaben zu erledigen (die ansonsten von der Verwaltung erledigt werden könnten). Festzustellen ist, dass das Grundgesetz ein Handeln des Staates nur durch Staatsbedienstete vorsieht, nicht durch Private. Nicht vorgesehen im Grundgesetz ist vor allem auch ein Handeln der öffentlichen Verwaltung in Form von juristischen Personen des Privatrechts bzw. die Beteiligung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts an juristischen Personen des Privatrechts zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben.
Es soll hier nicht weiter darauf eingegangen werden, ob diese Handhabung mit dem Grundgesetz voll vereinbar ist. Die normative Kraft des Faktischen, der Einfluss einer neoliberalen Politik auf gesellschaftliche Akzeptanz lassen mich als Praktiker zweifeln, ob die höchsten Gerichte auf diese Problematik einzugehen bereit sind.
Dem verfassungsrechtlichen Verständnis der Rechtssprechung widerspricht jedenfalls die Übertragung der Aufgaben der Verwaltung auf juristische Personen des Privatrechts dann, wenn dadurch die Öffentlichkeit ausgeschlossen wird.
In der Praxis hat sich eingebürgert, dass die Gemeinden die Privatisierung kommunaler Einrichtungen und Unternehmen, die Verlagerung öffentlicher Aufgabenfelder auf private Träger oder die Beteiligung Privater an öffentlichen Aufgaben in nicht öffentlichen Stadtratssitzungen beschließen. Wie oben ausgeführt, ist diese verwaltungsrechtliche Praxis aus rechtlichen Gründen nicht haltbar, es gilt wegen der allgemeinen Betroffenheit gerade bei diesen Vorgängen das rechtsstaatliche Öffentlichkeitsprinzip. Ausnahmen darf es nur geben, wenn ganz zwingende Gesichtspunkte eine Vertraulichkeit erfordern, wobei insbesondere ins Gewicht fällt, dass der Private freiwillig geschäftlichen Kontakt zu einer dem Öffentlichkeitsprinzip unterliegenden Gemeinde aufnimmt (vgl. Machura, VerwRdsch 2001, S. 82).
Ebenso rechtsfehlerhaft ist es, gemeindliche Entscheidungen bei kommunal beherrschten Gesellschaften, die die Geschäftspolitik des Unternehmens oder Abstimmungsanweisungen an die gemeindlichen Vertreter in den Organen der Gesellschaft oder die Auswahl der Führungskräfte dieser Gesellschaft betreffen, in nicht öffentlichen Sitzungen dafür geschaffener Ausschüsse zu treffen. Gerade diese Entscheidungen bezüglich der Geschäftspolitik kommunaler Unternehmen sind für die Bürger von hohem Interesse.
Öffentlichkeitsgebot der Gemeinden!
Schließlich ist aus den gleichen Gründen rechtsfehlerhaft, Entscheidungen in den Leitungsgremien gemeindlicher Gesellschaften in nicht öffentlichen Gesellschafts- oder Aufsichtsratssitzungen zu treffen. Die Flucht in das Privatrecht darf den Gemeinden nicht dazu dienen, das rechtsstaatliche Öffentlichkeitsgebot zu unterlaufen. Bedient sich die Gemeinde der Rechtsform der GmbH, hat sie im Gesellschaftsvertrag dafür zu sorgen, dass die Gesellschafter- und die Aufsichtsratssitzungen öffentlich sind. Schließt man sich der bisher vom BGH vertretenen Auffassung an, dass die Vorschriften des Aktiengesetzes das Öffentlichkeitsgebot des kommunalen Handelns ausschließen, ist es aus verfassungsrechtlichen Gründen versagt, dass Gemeinden sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben dieser juristischen Person bedienen.
Abschließend soll noch dargelegt werden, warum das Öffentlichkeitsgebot für Parlaments- und Stadtratssitzungen diese enorme rechtsstaatliche Bedeutung hat: Durch sie wird der Prozess der Entscheidungsfindung nachvollziehbar und die Entscheidung transparent, wird eine Kontrolle der Gewählten ermöglicht, wird die Willensbildung des Gewählten, insbesondere durch seinen Blick auf die nächste Wahl, beeinflusst.
Die mangelnde Öffentlichkeit, die mangelnde Transparenz, führte dazu, dass aus Deutschland, einem ehemaligen Musterland für saubere Verwaltung, ein Land wurde, das in der Rangliste der korrupten Staaten ganz weit vorne steht.
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Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof wird sich demnächst mit der Frage beschäftigen müssen, ob Kommunalpolitiker als Aufsichtsratsmitglieder stadteigener GmbHs auch bei der Beratung öffentlicher Themen zur Geheimhaltung verpflichtet sind. Diese Debatte hatte die ödp im letzten Jahr angestoßen. Mit ihrem Bürgerbegehren „Mehr Bürgerbeteiligung statt geheimer Rathauspolitik“ versuchte die Passauer ödp, die Verschwiegenheitspflicht in kommunalen GmbHs auszuhebeln. Die Stadtratsmehrheit wollte das Bürgerbegehren nicht zulassen, unterlag aber Anfang Februar vor dem Regensburger Verwaltungsgericht.Die von der Stadt Passau gegen das Regensburger Urteil wurde verworfen. Betroffen sind alle Kommunen, die beispielsweise über Stadtwerke, Grundstücks-, Stadtmarketing- oder Wohnbaugesellschaften verfügen.
Das Transparenz-Urteil mit Kurzbegründung und ausführlicher Begründung kann in der bayerischen ödp-Landesgeschäftsstelle unter Tel. (0851) 931131 angefordert oder im Netz unter www.oedp-bayern.de (Verweis auf der Startseite) abgerufen werden.
